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中国社会养老保险体制改革

头像xiaohui
2019-08-03 05:35:53 50人阅读

现状

(一)"统账结合"的企业基本社会养老制度名不副实,存在较大的隐性债务

所谓"统账结合"是指社会统筹和个人账户相结合。国务院在1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,实现统一了各地"统账结合"实施方案、缴费比例和管理办法。"统账结合"虽以国务院文件的形式在全国推广,但并未能够真正落实。原因在于转轨后,统筹基金的当期支付出现大量缺口。

从养老保险改革角度看来,城镇职工分为三种:改革前退休的职工为"老人";改革前参加工作而在改革后退休的为"中人";在改革后参加工作的为"新人"。"老人"和"中人"在改革前并没有私人积累,但是未来仍要支付他们的养老费用,这就意味着国家对这部分人负有"隐性债务"。但金额巨大,国家财政很难一次性地拿出这么多资金来补偿对"老人"和"中人"的隐性债务。据世界银行的一项估算,从2001年至2075年,这一缺口将有9万亿元之巨。隐性债务的存在,增加了统筹基金的支付压力。

(二)养老保障体系三大支柱中的企业年金发展缓慢

目前国际上普遍实行多支柱的养老保险体制,即三大支柱包含了即收即付的基本养老保险制度、企业年金制度和个人自愿储蓄制度。我国社会养老金制度改革的方案也仿照国际上实行的三支柱式的养老保险体制,在1991年的6月份国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,规定有一定的经济能力和经营状况比较好的企业可以建立企业补充养老保险。经过十几年的努力,已经具备了一定的基础,国务院于2000年12月第一次在其颁布的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中将"企业补充养老保险"改称为"企业年金"。我国企业年金制度的基本框架也随着劳动保障部门在2003年12月《企业年金基金管理试行办法》和《企业年金试行办法》的颁布初步形成,是中国全面推行企业年金制度开始的标志。我国到2010年末已有3.7万户企业建立了企业年金计划,覆盖的职工人数为1334万人,企业年金规模已达2809亿元。

但目前中国企业年金规模占GDP的比重一直是在1%以下浮动,2010年的数值只有0.71%。并且,企业年金总体的资产规模的增长速度在近两年始终呈现下降态势,其问题主要表现在如下几个方面:

1.产业、地区、企业间企业年金资产规模的增速相差很大,极不均衡。新兴产业发展整体呈现快于传统产业,沿海地区快于内陆地区,国有制企业好于其他非公有制企业的特性。

2.企业年金制度内部的治理结构中监督和制衡机制的不完善。大部分的企业年金缺少托管机制这一块,因此,导致年金基金的使用权、所有权和监督权三权不能相互独立和相互制衡,年金资产的安全性难以得到保证。

3.由于多种组织运行模式的并存,使年金基金的管理处于一种无序和不规范状态。现行的组织模式主要有企业自行管理、社保机构经办、保险公司管理三种。

(三)养老金投资渠道过于狭窄,难以实现保值增值

"统账"相结合的部分积累制是我国现行的养老金的主要模式。当中的"统"即社会统筹采用的是即收即付式的筹资模式,很难有保值增值性,使养老金也难有任何的积累,"账"则是指个人账户,它主要采用的是基金积累式的筹资模式,它是企业对于处在在职期间的职工,为他们建立一个专门的延迟支付的养老保险基金,这种基金是从其退休时开始支付的,一直到其死亡,有较强的保值增值性。而企业年金,主要采用的筹资模式就是个人账户,一般企业年金会进入金融市场进行投资营运管理,通常都是以基金会组织的形式进入。最后一个层次的个人储蓄性养老保险则是投保人自愿投保,由商业保险公司实行。可见,在我国现行养老保险体系中,第一层次和第二层次的个人账户基金在职工的工作期间及退休后的长时间之内均具有保值增值的需要。

而在我国,基本养老保险占养老保险的80%,养老金替代率很高,基本养老金中社会统筹部分是现收现付制,因此,无法进行保值增值,而个人账户部分采用的是基金积累制,这一部分基金是可以保值增值的,现在国际上很多国家对个人账户基金采用市场化运营的方式,如智利采用完全积累基金制,把基金交给性质为私营公司的养老基金保险公司来管理,取得了很好的效果,不仅减轻了政府的财政负担,同时也给养老基金带来了相当大的回报和收益。但我国现在不仅个人账户基本属于"空账"运行,而且对基本养老金部分的投资限制很严,自1991年起,国务院严格限制养老基金的投资方向,限定其只能用于存银行和买国债这两种方法。

国务院在1993年中颁布了《企业职工养老保险基金管理规定》中:规定在确保正常开支六个月的各项离退休费用的需要且留足必备的资金以待周转之后,各级社保机构对结余的养老保险基金,可动用部分结余的基金来增值。有两种保值增值的方式,其一是购买国库券和国有银行发行债券;其二是资金由国有银行、国家信托投资公司代理进行放款。

然而,这些都没有达到保值增值的目的。从银行存款可以看出,在1985-1995年期间,一年期定期整存整取加权利率低于当年通货膨胀率的有7年,保值都谈不上,别说是增值了。再看国债,国家债券品种少,收益率一般高于同期银行存款利率约一个百分点,但由于二级市场的不完善反而不如存银行有吸引力。

(四)养老金存在投资监管问题

由于我国社保基金投资资本市场刚刚起步,监管上仍然存在着一些问题。

一是管理体制还没有完全理顺。在我国存在着统筹基金结余、个人账户基金结余、全国社会保障基金和企业年金等社会保障基金的形式。目前,统筹基金和个人账户基金由劳动保障部门进行监管,全国社保基金在财政部和劳动保障部及有关部门的监督下主要由全国社会保障基金理事会进行监管、企业年金还处于多头监管之下。

二是监管的主要目标还处于保值阶段。目前,对全国社会保障基金的监管已经取得了很大的进展,但对其他种类的基金监管还没有完全建立起来。如仅仅允许个人账户基金投资银行存款和购买国债,最近刚刚允许进行少量的协议存款。社会统筹基金的结余只允许投资银行存款和购买国债。对企业年金还没有很明确的监管措施。虽然这些相对较为严格的监管措施对于保证基金的安全是非常重要的,但随着基金逐渐投资于资本市场,显然还局限于这样的监管是不够的。

三是监管的手段还主要依靠行政性手段。目前,主要通过进行限制性的规定,对社会保障基金进行监管,对基金投资运作机构的直接监管还比较多。

改革和深化

(一) 对财政支出结构等进行调整来弥补隐性债务

除了财政补助养老保险基金外,我国政府在财政方面还应当采用多种途径筹资来弥补隐性债务。

一是对财政支出结构进行调整,使更多的资金能用于基本养老保险。自从我国的财政预算把基本养老保险进行了费改税并纳入后,养老保险的支出在财政支出中所占比重上升至约10%。过去主要用于经济建设的支出,然而经济改革地不断深化,经济建设的支出在逐渐地债务化,政府机构的精简改革后行政管理费用也会压缩一些,还可从其他开支中腾出一些用于基本养老保险。

二是通过创造新的税收来源来增加政府财政收入,扩大资金来源。可以开征新税种或附加税值来扩大资金来源。例如开征个人所得税附加、特种消费行为税等。

三是政府可借鉴其他国家的经验,发行特种国债筹资。例如借鉴智利等国的经验发行特种国债来部分弥补隐性债务。

(二)发展完善企业年金制度

一是实行积极财税政策,提高建立企业年金的积极性。政府在税收方面还存着很大的支持空间,通过各种给予企业税收方面的优惠政策来推动企业年金的发展。

因此,要促进企业年金的发展,首先规范政府的税收优惠政策尤为必要,即税收优惠方面的政策法律亟待完善;其次,政府对有企业年金的企业提供必要降低税率等的优惠政策。此外,在个人所得税方面,对参加企业年金计划的职工,应当规定其享有相应的税收优惠权利。

二是规范企业年金的管理制度,使监督管理体系实现系统化,保证企业年金的安全。目前世界上大多数国家采用的企业年金管理形式是独立的企业年金基金会。一般由一个或几个地区的多个企业发起基金会,并且基金会本身与发起的企业完全相互独立,这样就避免了发起企业干预年金基金的管理运作的可能性。而且在运行费用上,由多个企业联合组建会得到大大降低,也有利于基金的规模化运作。因此,这样的独立的企业年金基金会应是我国借鉴的主要管理模式,由基金会来主要负责投资管理企业年金。在监督方面,政府应着力建立和不断地完善监管体系,使其系统化,可以贯穿到企业年金的设立、运行等各个环节。

应把企业自身管理以及社会保险机构的年金资金转移到所发起的企业年金基金会,然后将企业年金基金的投资运营的权利委托给具备基金投资经验的金融和保险机构等,如商业银行、保险公司、基金投资公司等。

(三)实现养老保险基金的多元化投资

多元化的基金投资和管理模式是实现基金投资的有效途径。多元化的投资主要包括投资工具的多元化、投资对象的多元化以及投资主体的多元化,三者是紧密联系,相互影响。这种多元化投资模式对化解投资风险,实现养老基金的保值增值具有极其重要的意义。对此,2011年第九届《财经》年会上中国证监会主席郭树清提到,养老金和住房公积金可以学习社保基金,投资到股市中以获取收益。在其《改善资本市场结构促进实体经济健康成长》中再次提出养老金入市。所以鼓励社保基金、企业年金、保险公司等机构投资者增加对资本市场的投资比重,积极推动养老金、住房公积金等长期资金入市等是十分有必要的。

(四)完善养老金投资运营的监管体制

基金监管的基本思想应该是由行政性的直接监管向以经济、法律手段间接监管为主,也就是从"政府直接管理"向"市场运作、政府监管"转变,逐步建立起法律健全、职责明确、精干高效的监管制度。

结合中国实际,选择适合的监管模式,并尽快理顺监管体制。目前,我国的监管模式被称为积极监管的监管模式,其实质实际上是严格型监管。由于我国的资本市场还不十分发达,基金运作机构还缺乏投资经验,在一定时期是必要的。但随着基金投资资本市场的力度不断加大,资本市场也将逐渐成熟,对基金投资运作机构的行为也将逐渐规范,应逐步过渡到审慎性的监管模式,对投资运作机构不要进行直接的干预,不要对投资范围和投资比例进行限制。而主要是采取对其资格的认定及事后监管上,这样才能提高基金的运作效率。

图书

内容提要

本书回顾了建国以来中国养老保障体制建立和发展的历程,分析了当前我国养老保障体制改革的现状和面临的问题,运用经济学原理并总结国际最新经验和教训,观点鲜明地提出,借鉴和采用瑞典的记账式个人账户(NDC),可能是中国完善养老金体制,解决养老金"空账"的切实可行的有效途径。以此为基础,本书为今后中国养老保障体制改革提出了具有可操作性的政策建议。

目录

第一章 中国社会养老保险体制改革的历程回顾

1.1 中国城镇企业的养老保险体制改革

1.2 中国政府机构和事业单位的养老保险体制改革

1.3 中国农村养老保险体制改革

第二章 中国社会养老保险体制改革的现状和问题

2.1 中国养老保险体制改革的现状

2.2 我国养老保险体制面临的问题

2.3 中国养老储备基金的建立及投资运营

第三章 社会养老保险体制改革的经济学分析

3.1 养老保险制度的经济学性质

3.2 中国养老保险与高储蓄率

3.3 中国养老保险与经济增长质量

第四章 社会养老保险体制的国际比较

4.1 美国的养老保险制度

4.2 智利的养老保险制度

4.3 瑞典的养老保险制度

4.4 新加坡的养老保险制度

4.5 英国的养老保险制度

4.6 国际养老体制模式比较

第五章 对中国社会养老保险体制改革的建议

5.1 中国养老保险体制改革的必要性和紧迫性

5.2 试点地区养老金改革的经验教训

5.3 近年来对积累制养老金改革的实践与争论

5.4 记账式个人账户及其适用性研究

5.5 我国养老保险体制改革的政策建议

附录:中国社会保障体制改革:问题和建议

附录一:前言

附录二:"中国经济研究和咨询项目"简介

附录三:"中国社会保障制度改革:问题及对策选择"概要

附录四:关于政策选择的建议提要

附录五:"中国社会保障制度改革:问题及对策选择"补充问答资料

参考文献

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